Resumen de la sentencia
La sentencia es dictada a raíz de la interposición, por parte de la mercantil Puerto de Sotogrande, S.A., de un recurso de casación contra la sentencia de la sala de lo contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sito en Málaga, (de 25 de febrero de 2011) por la que se desestima la mayor parte de los motivos de impugnación que plantea contra el Decreto 371/2004.
En síntesis, la sentencia únicamente tiene en cuenta uno de los motivos de impugnación planteados por parte de la mercantil Puerto de Sotogrande, S.A., esto es, la inexistencia de una memoria económica que acompañe a la elaboración del Decreto, a tenor de lo dispuesto en el art. 24.a) de la Ley del Gobierno 57/1997, procediendo a desechar el resto de los motivos de oposición que se plantean.
A diferencia de lo resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, el Tribunal Supremo considera que dicho requisito resulta preceptivo a la hora de tramitar el decreto, motivo por el que éste deviene nulo de pleno derecho.
En rigor, se discute si el contenido y/o alcance del decreto resulta suficiente para que en los trámites de su aprobación se incluya una memoria económica.
En este sentido, mientras que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía considera que no resulta necesaria una memoria económica, por estimar que la finalidad del decreto no era lograr la implantación de un canon, sino determinar la regulación del canon en desarrollo de la Ley 6/1986, el Tribunal Supremo considera que la elaboración de la memoria económica-financiera para este supuesto constituye una pieza clave para la exacción de la tasa desde el momento en el que no nos encontramos ante una simple modificación o puesta al día de la cuantificación de la tasa de escaso alcance, sino de su implantación completa y acabada, motivo por el que la ausencia o insuficiencia de la memoria económico-financiera origina la nulidad de pleno derecho de la tasa (decreto).
Análisis de los efectos de la sentencia:
En primer lugar se debe partir de la base de que la sentencia posee efectos «Ex tunc», esto es, que la sentencia crea una ficción jurídica que da como resultado que el Decreto 371/2004, jamás existió, retrotrayendo la realidad jurídica al momento anterior al pretendido inicio de la relación cuestionada y decretando que todos los efectos desplegados en ese espacio de tiempo, nunca ha existido en el mundo jurídico.
La vigencia del Decreto abarcó desde el 22 de julio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2012 (Se debe tener en cuenta la singularidad del ejercicio 2012 respecto a los diferentes bloques normativos aplicados por APPA a cada título administrativo).
Como consecuencia, todas las liquidaciones emitidas bajo el régimen del Decreto 371/2004. (desde 2004 hasta 2012), devienen nulas de pleno derecho, motivo por el que la propia APPA, de oficio, debería iniciar un procedimiento de rectificación, anulando todas las liquidaciones sujetas a esta contingencia y emitiendo unas nuevas amparadas en la normativa de aplicación en cada momento (Ley 6/1986).
Como quiera que (parece que) APPA no tiene previsto realizar ningún tipo de actuación a este respecto, se abre la vía de reclamar los importes obtenidos indebidamente (ocupación, actividad y G-5, así como cualquier otro canon o tarifa emitido al amparo del Decreto declarado nulo de pleno derecho.
A este respecto, cabe manifestar que se debe tener claro que las liquidaciones abonadas y no recurridas en plazo se convierten en actos firmes y consentidos (por no ser recurridos).
Igualmente, se debe tener claro que la firmeza de los actos administrativos (en este supuesto liquidaciones) es manifestación de seguridad jurídica y expresa la condición de que el acto administrativo declarativo de derechos subjetivos ha ganado ese estado por no haber sido recurrido en tiempo y forma legales, de modo que ya no puede ser objeto de impugnación alguna, administrativa ni jurisdiccional. Se trata, por lo tanto, de actos que habiéndose consentido por su destinatario no cabe frente a ellos vía alguna de recurso, deviniendo la firmeza de ese acto por el simple hecho de haber quedado agotados los plazos previstos legalmente para su impugnación, de donde se deriva que la condición de su firmeza viene determinada por las exigencias de la seguridad jurídica.
No obstante lo anterior y sin perjuicio de las exigencias del principio de seguridad jurídica en relación con los efectos de firmeza de los actos administrativos, nuestro ordenamiento jurídico permite removerlos en circunstancias muy singulares que vienen propiciadas, bien por la nulidad radical del acto firme (en este supuesto a través de la sentencia del Supremo), bien, por su posible revocación.
Actuaciones que proceden:
Antes de iniciar cualquier actuación de cara a reclamar esos importes se debería realizar las siguientes operaciones:
1. Recopilación de todas las liquidaciones emitidas desde el 2004 al 2012 (trabajar con fotocopias que luego se adjuntarán a los documentos que se presenten).
2. Trasladar los datos a archivo Excel para facilitar el trabajo (los datos a trasladar serían: Año, concepto, núm. liquidación, periodo impositivo, base imponible, iva aplicado, si ha sido abonada y en su caso objeto de impugnación y normativa que aplican que debe venir en el pié de la liquidación y si ha sido recurrida por cualquier motivo, en cuyo caso hacer fotocopia del recurso o reclamación planteada en su día).
3. Estudio de tasas a los efectos de comprobar que la actuación reporta ventajas, habida cuenta que la nulidad del decreto no deja sin amparo legal la acción de liquidar cánones/tasas por la ocupación del dominio público.
4. Identificar las liquidaciones que han sido recurridas en el periodo afectado por la nulidad.
Hechas estas operaciones, las diferentes líneas de trabajo que se podrían compatibilizar serían las siguientes:
Nota: Para las liquidaciones que han sido recurridas en vía administrativa o económico administrativa (por el motivo que sea) puede compensar remitir algún escrito previo recordando la nulidad del Decreto a la Junta Superior de Hacienda.
Por un lado, los de naturaleza propiamente tributaria y administrativa prevista en la Ley 58/2003, de 28 de diciembre, General Tributaria y en el real Decreto 520/2005, de 25 de julio, que aprueba el reglamento General de desarrollo en materia de revisión en vía administrativa.
Estos procedimientos son el de solicitud de devolución de ingresos indebidos y el de solicitud de rectificación de las liquidaciones giradas por APPA o revisión por nulidad (en los 4 últimos ejercicios pudiendo extenderse más allá de esos cuatro años para todas aquellas liquidaciones que hayan sido impugnadas por el motivo que sea).
Por otro lado, de forma totalmente separada, como corresponde a su diferente naturaleza y requisitos, la reclamación contra la Consejería de Obras Públicas y Transportes (Hoy Consejería de Fomento y Vivienda) por lesión patrimonial prevista en la Ley 30/1992 (entendiendo que se puede reclamar todas las liquidaciones giradas al amparo del Decreto, esto es desde 2004).
A este respecto, procede señalar que el propio TS se ha ocupado de señalar que esta última vía resulta independiente de la tributaria, habida cuenta que tiene distinto fundamento y obedece a sus propios requisitos, que no está previstos en la LGT, sino en las normas que regulan el procedimiento administrativo común.
En concreto, la reclamación por lesión patrimonial se perfila como la vía adecuada para ser utilizada cuando por haber transcurrido el plazo de prescripción tributaria de cuatro años resulta que ya no es posible utilizar el procedimiento de gestión tributaria de rectificación o el procedimiento de solicitud de devolución de ingresos indebidos.
Debe recordarse que la vía de la responsabilidad patrimonial tiene diferente naturaleza de la vía de devolución del ingreso tributario indebido, lo que se concreta en la idea de que la finalidad de la acción de responsabilidad no es obtener el reembolso de las cantidades indebidamente ingresadas en APPA, constituyendo tal ingreso indebido sólo un término de referencia para el cálculo de la indemnización que se solicita. No obstante, la cuantía deberá corresponderse con el importe del ingreso indebidamente realizado más los correspondientes intereses desde la fecha del ingreso, tal y como reconoce el Tribunal Supremo (Sentencia de 13 de junio de 2000).
Para este supuesto resulta importante el estudio de tasas concesionales, a los efectos de dirimir las cuantías ingresadas en demasía más los intereses legales que procedan.
El art. 103.1 de la Constitución Española (CE) señala que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Pero también establece la obligación de reparar los daños causados por los poderes públicos cuando aquello no es rectamente cumplido, causando un daño a los sujetos particulares, constituyendo una de las piedras de toque del Estado de Derecho, proclamado en el art. 1.1 CE.
Sólo así se puede hacer efectivo el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), que exige el establecimiento de instrumentos y cauces jurídicos que posibiliten el ejercicio por los particulares del derecho a ser resarcidos de toda inmisión directa o indirecta, voluntaria o incidental, que experimenten en su patrimonio. Ello hasta tal punto, que la ausencia de regulación legal no enerva el derecho a exigir responsabilidad por los daños ocasionados por los poderes públicos.
Con todos estos mimbres las actuaciones que se deben seguir se resumen a continuación:
1. Solicitud de rectificación o la revisión por nulidad de las liquidaciones giradas ante APPA conforme a la LGT.
2. Solicitud de devolución de ingresos tributarios indebidos ante APPA conforme a la LGT.
3. Reclamación patrimonial ante la Consejería de Fomento y Vivienda conforme a la Ley 30/1992.
Las dos primeras actuaciones estarían limitadas a los cuatro últimos años computados desde la fecha de presentación de la solicitud.
Por estrategia procesal se recomienda que la solicitud se presente a finales del presente ejercicio 2014, habida cuenta que la prescripción computa tanto para administrado como para administración, motivo por el que la falta de actuación de oficio por parte de APPA a los efectos de resolver la contingencia daría lugar a la imposibilidad de APPA de volver a liquidar el ejercicio 2010.
La responsabilidad patrimonial se debe interponer en el plazo de un año computado desde la fecha de publicación de la sentencia (julio 2014) pudiéndose reclamar liquidaciones emitidas desde el ejercicio 2004.
Las tres actuaciones se pueden compatibilizar, recomendando que se inicien en paralelo.
Estas actuaciones, caso de resultar finalmente favorables, no tendrán efectos sobre aquellos concesionarios que no actúen.
Huelva 19 de noviembre de 2014
